“Commissario ad acta” per surrogare i consiglieri dimessisi

Il vuoto legislativo per la surroga dei consiglieri dimissionari
Dopo 5 sedute il consiglio comunale di Gualdo Tadino non è ancora riuscito a riunirsi per surrogare i consiglieri dimessisi in quanto l’assenza di un consigliere della maggioranza e di 9 consiglieri dell’opposizione impediscono il raggiungimento del numero legale.
E’ normale, è corretto, è legittimo che due consiglieri comunali non possono essere surrogati perché il consiglio non si riesce mai a riunire per mancanza del numero legale?
In questi giorni di impasse del consiglio comunale di Gualdo Tadino molti di noi si sono fatti queste domande. Per cercare di darmi una risposta (io, ad esempio, ho sempre sostenuto con i miei colleghi giornalisti che esista una carenza normativa) ho perso un po’ di tempo (uno degli aspetti positivi dell’essere pensionato) a ricercare casi analoghi ed a come sono stati risolti.

Esistono due tipologie di casistiche (con maggioranze di centrodestra ed ostruzionismo di centrosinistra e maggioranze di centro sinistra con ostruzionismo di centrodestra):

a)      consigli che non potevano riunirsi per votare la surroga dei consiglieri dimissionari per mancanza del numero legale (come accade a Gualdo Tadino);

b)      consigli che non hanno votato la surroga perché una parte dei consiglieri hanno votato contro pur non sussistendo motivi di impedimento e di incompatibilità.

Uno dei casi più eclatanti è stato quello del consiglio comunale di Arezzo.
Il 7 dicembre 2005 tre consiglieri comunali di Arezzo appartenenti al Centro Destra si sono dimessi (erano stati arrestati per uno scandalo) ed il consiglio non riusciva  a sostituirli perché mancava sempre il numero legale. In Toscana la Regione ha nominato il Difensore Civico e quindi è stato chiesto l’intervento del Difensore Civico. In data 26.1.2006 il Difensore civico regionale ha nominato il commissario ad acta nella persona del dr. Paolo Di Carlo. Nel frattempo, però, i partiti di opposizione hanno presentato ricorso al Tar perché ritenevano che il Difensore Civico non avesse competenza in materia. Il Commissario ad acta, avuta notizia del ricorso, non ha provveduto alla surroga preferendo aspettare la sentenza.  Il  2 febbraio 2006 la seconda sezione del TAR Toscana (presidente relatore Petruzzelli) ha dato ragione ai ricorrenti perché “- il Difensore civico, come più volte affermato dalla Corte costituzionale (cfr. per tutte la sent. n. 43/2004), non rivestendo natura né di organo regionale né, a maggior ragione, di organo di governo, non ha alcun potere sostitutivo nei confronti dell’ente locale nella materia di cui è questione;
– ai sensi dell’art. 117, c. 2°, lett. p), della carta costituzionale, tale potere non può che far capo in via esclusiva allo Stato e, per esso, al Governo, il quale potrà intervenire avvalendosi di commissario “ad acta”. Fermo restando la facoltà dei soggetti titolari del diritto soggettivo di surroga di ricorrere all’autorità”.
Ma anche sull’intervento sostitutivo del Governo esistono distinguo, come scrive il dr Franco Rossi di FiloDiritto: “Quanto, poi, alla fattibilità di un intervento sostitutivo del Governo, che colmi la lacuna normativa in atto, il Ministero dell’Interno ritiene che sulla base della disciplina attualmente vigente, non sussistano i presupposti previsti dall’art. 120 della Costituzione per l’esercizio del potere sostitutivo affidato allo Stato in quanto organismo di chiusura del sistema. La stessa Corte costituzionale ha, d’altra parte, evidenziato (con la sentenza n. 43 del 2004 ed in altre successive pronunce) il carattere straordinario e “aggiuntivo” degli interventi governativi previsti dall’art. 120, secondo comma, che, come chiarisce la Corte, si riferiscono ad emergenze istituzionali di particolare gravità, che comportano rischi di compromissione relativi ad interessi essenziali della Repubblica”.

Ed allora? Allora esiste di fatto un vuoto normativo.

Il legislatore ha previsto l’entrata in carica degli eletti (sia all’inizio che per surroga) con una votazione dello stesso consiglio comunale per accertare l’assenza di condizioni di ineleggibilità ed incompatibilità. Ma anche se il legislatore ha previsto l’obbligo di surroga entro 10 giorni in assenza di motivi di impedimento, tale obbligo è soltanto virtuale perché nessuno, di fatto, può obbligare un consigliere comunale a partecipare ad una votazione ed a votare in un certo modo.

Bisognerebbe, quindi, cambiare la legge affidando l’incarico di verificare l’eleggibilità ad un procedimento d’ufficio.
Tuttavia, in epoche successive, non mancano casi in cui si è tenuto un procedimento diverso.
Il comune di Santa Maria a Monte nell’aprile 2012 non riusciva a surrogare un consigliere dimissionario. Il Prefetto di Pisa (prof. De Bonis) ha inviato una formale diffida ai consiglieri affinché procedessero alla surroga entro 5 giorni. Scaduti tali termini avrebbe nominato un commissario ad acta. Scaduti i 5 giorni il Prefetto ha nominato commissario ad acta la sua vice, dr.ssa Giovanna Piccolo che, verificata la mancanza di condizioni di ineleggibilità ed incompatibilità, ha surrogato il consigliere dimessosi.
In Sardegna, invece, è stata la giunta regionale il 12/07/2011 a nominare un commissario ad acta per surrogare un consigliere del comune di Flussio.
Anche a Sperlinga (Sicilia) è intervenuta la Regione Sicilia. L’assessore regionale alle autonomie locali ha nominato un commissario ad acta per surrogare 4 consiglieri comunali che si sono dimessi per accettare l’incarico di assessore (avevano fatto l’errore di dimettersi contemporaneamente facendo mancare al loro gruppo il numero sufficiente a garantire il numero legale).
Su questa problematica c’è stata anche un’interpellanza parlamentare nel 2004 a seguito di una vicenda a Martinsicuro (il Difensore Civico aveva nominato un commissario ad acta per surrogare un consigliere comunale). Ha risposto il sottosegretario di Stato per l’interno, onorevole Saponara:

“Sull’ordinamento attualmente in vigore viene, inoltre, ad innestarsi la sentenza n. 167 del 2005, con la quale la Corte costituzionale ha dichiarato l’illegittimità costituzionale dell’articolo 1 della citata legge regionale n. 4 del 2004, in materia di controllo sostitutivo sugli atti degli enti locali e degli enti dipendenti dalla regione Abruzzo. Tale orientamento – aggiungeva il Ministero dell’interno – «appare avvalorato, altresì, ove si consideri che una recente sentenza della Corte costituzionale (la n. 112 del 2004, i cui contenuti sono stati più volte riaffermati in successive sentenze della stessa Consulta in tema di poteri sostitutivi), ha dichiarato la illegittimità costituzionale della legge della regione Marche n. 10 del 2002 che, all’articolo 10, aveva previsto un potere sostitutivo regionale nei confronti degli enti locali, da esercitare attraverso un commissario ad acta, nominato da parte del difensore civico regionale, per provvedere in via sostitutiva in luogo del comune inadempiente».
Il prefetto di Teramo, il 31 marzo successivo, nel trasmettere alla Presidenza del Consiglio e al Ministero dell’interno l’istanza del sindaco, ha già ritenuto che, sulla base della disciplina attualmente vigente, non sussistano i presupposti previsti dall’articolo 120 della Costituzione per l’esercizio del potere sostitutivo affidato allo Stato in quanto organismo di chiusura del sistema.
La stessa Corte costituzionale ha, d’altra parte, evidenziato (con la sentenza n. 43 del 2004 ed in altre successive pronunce) il carattere straordinario e “aggiuntivo” degli interventi governativi previsti dall’articolo 120, secondo comma, che, come chiarisce la Corte, si riferiscono
In conclusione, sono convinto che la lacuna legislativa senza dubbio esistente…. “.

Non mancano interpretazioni di carattere politico all’ostruzionismo, come quella del Tar Lombardia:
“Il Comune ritiene di attribuire significato, per superare tale rilievo, alla circostanza per cui i consiglieri di opposizione avrebbero compiuto la scelta politica di non partecipare alla seduta, proprio allo scopo di far mancare il quorum e di paralizzare l’attività consiliare; ma, se anche così fosse, una simile condotta rientrerebbe nel novero delle tipiche tecniche di ostruzionismo della minoranza assembleare, senza implicare alcuna rinuncia alla tutela della propria posizione differenziata in caso di voto privo di quorum, ed anzi presupponendo che tale tutela persista: innanzi a questo Tribunale, in altri termini, non viene in considerazione il carattere politico dell’astensione dai lavori del Consiglio, né il carattere volontario della rinuncia a partecipare, ma il solo effetto di incisione sull’ufficio del consigliere che segue all’adozione di una delibera in assenza, secondo i ricorrenti, del numero legale richiesto”.

Ed anche il Prefetto di Perugia, in una nota del 10 dicembre inviata al Presidente del Consiglio Comunale di Gualdo Tadino, scrive che “l’attuale quadro normativo non consente forme di intervento sostitutivo conformi al nuovo quadro costituzionale” anche se conferma che l’adozione della deliberazione di surroga del consigliere dimissionario è atto dovuto”.

Ed allora?

Quando c’è un vuoto legislativo ognuno si arrangia come può. Più intervenire il Difensore civico regionale (Martinsicuro, Arezzo), può intervenire la giunta regionale (Sicilia e Sardegna), può intervenire il Prefetto (Pisa). Se non c’è alcun ricorso tutto ok, quando c’è un ricorso (Arezzo) si stoppa tutto e ci si interroga sul vuoto legislativo. Una Babele!

P.S. Naturalmente ciò che ho scritto è il frutto di ciò che ho trovato, ma può sempre accadere che qualcuno abbia informazioni ancora più complete. Nell’eventualità, non saranno sgradite integrazioni e precisazioni.

Riccardo Serroni